Κωνσταντίνος Καρατσώλης, Δικηγόρος, Υπ. Δρ., Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας

Ιφιγένεια Τσακαλογιάννη, Δικηγόρος ΜΔΕ, MSc.

Δημοσίευση: Νομικό Βήμα, Τεύχος 3 – Μάιος-Ιούνιος 2023 (ΝοΒ 71 2023/3)

 

I. Εισαγωγή – Η έννοια της πόλης και οι πρόσφατες εξελίξεις της Νομολογίας

Η πόλη συνιστά το απτό αποτύπωμα της προσπάθειας ετερογενών συλλογικοτήτων και ατομικοτήτων να ανασκευάσουν τον κόσμο στον οποίο ζουν σύμφωνα με τις επιθυμίες τους, το αποτέλεσμα των ισορροπιών και των συγκλίσεων που διαμορφώνονται και αποκτούν υπόσταση στον χώρο. Ο άνθρωπος, φτιάχνοντας την πόλη, στην ουσία, επαναπροσδιορίζει τον εαυτό του, οριοθετεί το πλαίσιο της κοινωνικής συνύπαρξης, δημιουργώντας μια κανονιστική τάξη για το περιβάλλον στο οποίο ζει. Μέσα απ’ αυτήν προσδιορίζεται, σε μεγάλο βαθμό, ο πολιτισμός μας, η αυτοεικόνα του κράτους μας, τα χαρακτηριστικά που αποδίδουμε στην παράδοση και στην προοπτική μας[1].

Το τελευταίο διάστημα, με αφορμή αποφάσεις Δικαστηρίων (2026/2022 και 2028/2022 του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών[2]) έχει αρχίσει μία ενδιαφέρουσα αλλά και κρίσιμη για τα δικαιώματα των πολιτών και την ασφάλεια δικαίου συζήτηση περί των υψών των κτιρίων που ανεγείρονται δυνάμει των διατάξεων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ)[3] σε περιπτώσεις πυκνοδομημένων μεγάλων πόλεων. Τα δύο άρθρα που εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία είναι τα άρθρα 10 και 25 ΝΟΚ, με τα οποία ο νομοθέτης θέλησε να προωθήσει τον πολεοδομικό μετασχηματισμό, την ενεργειακή αναβάθμιση και την αστική ανάπλαση στον ελληνικό χώρο.

Μελετώντας το σκεπτικό των αποφάσεων αλλά και των αιτήσεων ακύρωσης που είδαν το φως της δημοσιότητας με αφορμή την έντονη σχετική συζήτηση που έχει ξεκινήσει, διαμορφώνονται τα εξής ερωτήματα:

  1. Οι διατάξεις του ΝΟΚ βελτιώνουν ή δυσχεραίνουν το επίπεδο ζωής των πολιτών ως προς τις προβλέψεις τους για τα ύψη των κτιρίων;
  2. Οι σχετικές διατάξεις περί υψών αποτελούν μέτρα που απαιτούν πολεοδομικό σχεδιασμό ή πρόκειται για μικρές παρεμβάσεις προς όφελος των πόλεων;
  3. Είναι οριζόντιας εφαρμογής ή κάθε περίπτωση εξετάζεται διακριτά και τα διαθέσιμα κίνητρα για αλλαγές και ενεργειακή αναβάθμιση προσδιορίζονται ad hoc;
  4. Προβληματίζουν ως προς την αισθητική των περιοχών και των γειτονιών ή αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση για την εξέλιξη της πόλης ενόψει της πορείας προς την ενεργειακή ουδετερότητα;
  5. Έρχονται σε αντίθεση ή ρυθμίζουν παράλληλα τον τρόπο ανέγερσης των κτιρίων όπως έχει προβλεφθεί στο παρελθόν από ειδικότερα Διατάγματα, κατόπιν τεχνικής τεκμηρίωσης και αιτιολογίας;
  6. Οι ειδικότερες ρυθμίσεις Νόμων και Διαταγμάτων σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ είναι επιτρεπτές δυνάμει της αρχής της ειδικότητας ή έρχονται σε αντίθεση με τις γενικές του προβλέψεις;

Όλα τα παραπάνω είναι κρίσιμα και θεμελιώδη για την κρίση του Δικαστή ζητήματα, ιδίως ως προς το ζήτημα συνταγματικής αρμονίας των διατάξεων 10 και 25 του ΝΟΚ, δηλαδή των πιο «σύγχρονων» πολεοδομικών ρυθμίσεων αυτού, με το άρθρο 24 του Συντάγματος, υπό το πρίσμα του οποίου θα πρέπει αυτές να εξεταστούν. Φτάνοντας στο σήμερα, ενόψει των διεθνών και ευρωπαϊκών επιταγών για ενεργειακή και κλιματική ουδετερότητα στον ευρωπαϊκό χώρο οι οποίες περιλαμβάνουν και επηρεάζουν το πολεοδομημένο περιβάλλον, όπως η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, καθίσταται σημαντική η σχέση των διατάξεων του ισχύοντος ΝΟΚ με την έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου, τις ειδικότερες ρυθμίσεις Προεδρικών Διαταγμάτων που ισχύουν για συγκεκριμένες περιοχές, την ιστορική διαμόρφωση των Οικοδομικών Κανονισμών σε σχέση με τις διεθνείς αλλαγές καθώς και τις σημαντικές εξελίξεις στον τομέα της ενεργειακής αναβάθμισης του οικιστικού περιβάλλοντος.

 

II. Η έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου

Ενόψει της Συνταγματικής υποχρέωσης του άρθρου 24, η χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Παράλληλα, οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης, δηλαδή όχι άκριτα ή βάσει εμπειρικών κριτηρίων, αλλά υπαγόμενες σε πολεοδομικούς και χωροταξικούς κανόνες και, σε κάθε περίπτωση, σε επιστημονικά τεκμηριωμένες μελέτες και εισηγήσεις. Στο πλαίσιο αυτό, η θεωρία και η νομολογία αποδέχτηκε την θέσπιση της διάταξης του άρθρου 24 από τον συντακτικό νομοθέτη υπερακοντίζοντας τις προσδοκίες του για την κατά το δυνατόν θεσμική στήριξη και εμπέδωση του συστήματος προστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών[4].

Σταχυολογώντας μεταξύ της μακροχρόνιας νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας με την απόφαση υπ’ αριθμ 10/1988 διαμορφώθηκε η έννοια του «πολεοδομικού κεκτημένου».  Αυτή η απόφαση αποτύπωσε με σαφήνεια την θέση πως το οικιστικό περιβάλλον αποτελεί συνταγματικώς προστατευόμενη αξία που επιτάσσει τον κοινό και κανονιστικό νομοθέτη να ρυθμίσει την χωροταξική οργάνωση και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας βάσει ενός ορθολογικού χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, υπαγορευόμενου από χωροταξικά και πολεοδομικά κριτήρια[5] ώστε οι οικισμοί να διαμορφώνονται κατά τρόπο λειτουργικό και να εξασφαλίζουν τους καλύτερους, κατά το δυνατό, όρους διαβίωσης.[6]  Για την διατήρηση δε των παραπάνω κριτηρίων, κατά την άσκηση της συναφούς ρυθμιστικής αρμοδιότητας του Κράτους, επιβάλλεται σ’ αυτό η λήψη μέτρων που συντελούν στην αναβάθμιση του οικιστικού περιβάλλοντος προς τον σκοπό της βελτιώσεως της ποιότητας της ζωής, πάντως δε απαγορεύεται η λήψη μέτρων που επιφέρουν την επιδείνωσή του. Με την συγκεκριμένη απόφαση κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές οι διατάξεις του ΓΟΚ (1985) οι οποίες προέβλεπαν ευνοϊκότερους όρους δόμησης σε περιοχές που ίσχυε το πανταχόθεν ελεύθερο σύστημα δόμησης.[7]

Επιχειρώντας την οριοθέτηση της έννοιας, το κεκτημένο νοείται ως στην παγίωση της εκάστοτε πολεοδομικής κατάστασης, της οποίας επιτρέπεται η μεταβολή -είτε νομοθετικά, είτε πραγματικά- μόνο όταν στοχεύει προς την μεγαλύτερη προστασία του περιβάλλοντος ή βελτίωσή της υφιστάμενης κατάστασης ή της βελτίωσης των συνθηκών διαβίωσης των πολιτών μέσα στα πολεοδομικά σύνολα ή εν πάση περιπτώσει, προς τη διατήρηση του υφιστάμενου ισοζυγίου περιβαλλοντικής προστασίας ή την ισοστάθμισή του[8]. Όπως έχει κριθεί νομολογιακά[9], η βελτίωση του υπάρχοντος φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος, η διαφύλαξη και προαγωγή του αποτελεί θεμελιώδη κανόνα και έναν εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού της βελτιώσεως οποίου αποτελεί ένα εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού. Βέβαια, για πρώτη φορά με την απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 1071/1994 καταγράφεται μια σχετικοποίηση του πολεοδομικού κεκτημένου, καθώς αναγνωρίστηκε η αναγκαιότητα θέσπισης παρεκκλίσεων σχετικών με τη μεταφορά συντελεστών δόμησης από τους γενικούς όρους δόμησης, τονίζοντας όμως ότι αυτές πρέπει να εντάσσονται στον πολεοδομικό σχεδιασμό, να υπηρετούν τους στόχους και να εναρμονίζονται με τις κατευθύνσεις του.

 

III. Ιστορικό Πλαίσιο περί Οικοδομικών Κανονισμών – Οι διεθνείς και ευρωπαϊκές τάσεις για στροφή του πολεοδομικού σχεδιασμού

Οι προηγούμενοι Γενικοί Οικοδομικοί Κανονισμοί (ΓΟΚ) ακολουθούσαν τις τάσεις της εποχής τους, ο μεν πρώτος (1973) ορίζοντας μια κεντρική πόλη με περικεντρικές περιοχές, ο δε επόμενος (1985) τα “πολλά κέντρα” πόλης. Μέσα από την εφαρμογή του ΝΟΚ και με στόχο την κάλυψη σημερινών αναγκών κρίσιμης αξίας, καλλιεργήθηκε η αντίληψη για την αναγκαιότητα αλλαγής των πολεοδομικών συνηθειών και υιοθέτησης νέων πρακτικών, που θα οδηγήσουν σε επιβράδυνση της κλιματικής υποβάθμισης, βελτίωση των δαπανών χρήσης των κτηρίων και βελτίωση των κοινωνικών παραμέτρων που σχετίζονται με το δομημένο περιβάλλον.  Στόχος του νέου ΝΟΚ ήταν το να συμβαδίσει με τις διεθνείς και ευρωπαϊκές εξελίξεις πολεοδομικής αναβάθμισης και βιοκλιματικού σχεδιασμού, υιοθετώντας σύγχρονη λογική οραματισμού ως προς την αρχιτεκτονική και προστατευτικού για το φυσικό και αστικό περιβάλλον.

Διεθνής και Ευρωπαϊκή Πολιτική

Η σημαντικότερη πρωτοβουλία που έχει πραγματοποιηθεί για τον εντοπισμό των προκλήσεων που αντιμετωπίζει η ανθρωπότητα και την προώθηση λύσεων ήταν ο καθορισμός και η εφαρμογή των Στόχων Βιώσιμης Ανάπτυξης, σε παγκόσμιο επίπεδο. Μεταξύ των στόχων αυτών είναι και η πρωτοβουλία για Βιώσιμες Πόλεις και Κοινότητες (αρ. 11), σύμφωνα με τον οποίο οι πόλεις πρέπει να καταστούν ασφαλείς, ανθεκτικές και βιώσιμες, χωρίς αποκλεισμούς. Στις 11 Δεκεμβρίου 2019 παρουσιάστηκε η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, μακροπρόθεσμος στόχος της οποίας, ο οποίος ερείδεται στη σχετική δέσμευση της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο της υπογραφής της Διεθνούς Συμφωνίας των Παρισίων για το κλίμα το 2015, είναι να καταστεί η Ευρωπαϊκή Ένωση κλιματικά ουδέτερη μέχρι το έτος 2050, ήτοι μια οικονομία με μηδενικές εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου. Εν προκειμένω, για τις πόλεις, το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Ενεργειακής Απόδοσης Κτιρίων τοποθετεί το ζήτημα των κτιρίων στο επίκεντρο των προβλημάτων που πρέπει να αντιμετωπιστούν μέσω της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας για μια σειρά από περιβαλλοντικούς, κοινωνικούς και οικονομικούς λόγους[10]. Πράγματι, ένας από τους τομείς πολιτικής που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι αυτός της «Οικοδόμησης και ανακαίνισης κτιρίων με αποδοτικό τρόπο ως προς την κατανάλωση ενέργειας», ενώ, σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat[11] στην κάλυψη των ενεργειακών αναγκών των κτιρίων αναλογεί το 40%[12] της κατανάλωσης ενέργειας.

Επίσης, η Ευρωπαϊκή στρατηγική «Κύμα ανακαινίσεων» που παρουσιάστηκε τον Οκτώβριο του 2020 καθορίζει μέτρα που έχουν ως στόχο να υπερδιπλασιαστεί το ποσοστό ενεργειακών ανακαινίσεων έως το 2030, ενώ ήδη με τον Ν. 4122/2013 (σε ενσωμάτωση της Οδηγίας ΕΕ 2010/31 για την ενεργειακή απόδοση) είχε οριστεί ρητώς η υποχρέωση για όλα τα νέα κτίρια από την 1.1.2021 να είναι κτίρια σχεδόν μηδενικής κατανάλωσης ενέργειας, ενώ για τα νέα κτίρια που είναι ιδιοκτησίας του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα, η υποχρέωση αυτή ετέθη σε ισχύ από την 1.1.2019.

Η συμβολή του κτηριακού τομέα στην αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών προβλημάτων με μείωση των ρύπων που προκαλούν την κλιματική αλλαγή, στην εξοικονόμηση ενέργειας και στην αξιοποίηση Ανανεώσιμων Πηγών καθίσταται έτσι εξαιρετικά σημαντική – παράλληλα, στη διεθνή σφαίρα παρατηρείται συνεχώς η τάση για αύξηση του πρασίνου των κοινόχρηστων χώρων και η βελτίωση του μικροκλίματος σε αστικές περιοχές υψηλής πυκνότητας, καθώς και σε υποβαθμισμένες ή προβληματικές περιοχές της πόλης. Η παροχή μεγαλύτερης ελευθερίας για την παραγωγή ποιοτικής αρχιτεκτονικής -μορφολογικά και λειτουργικά- η ενσωμάτωση στοιχείων που μπορούν να αναβαθμίσουν την ενεργειακή συμπεριφορά των κτηρίων και η χρήση νέων φιλο-περιβαλλοντικών δομικών υλικών, συστημάτων και τεχνολογιών δόμησης αποτελούν τις κυριότερες σύγχρονες τάσεις στον πολεοδομικό αστικό σχεδιασμό.

Γενικά, το δομημένο περιβάλλον θα πρέπει πλέον να προσαρμόζεται στα νέα δεδομένα που τίθενται από τις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής και την αυξημένη ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος. Στα κέντρα των μεγάλων πόλεων και σε περιοχές όπου δεν αλλοιώνεται ο χαρακτήρας της περιοχής, οι συνενώσεις οικοπέδων για τη δημιουργία κτηριακών όγκων με μικρότερη διάσπαση και μεγαλύτερη κλίμακα και ύψος, σε συνάρτηση με το πλάτος των δρόμων, των ελεύθερων χώρων της πόλης και τις μεταξύ τους αποστάσεις επηρεάζουν την κίνηση του αέρα και επιφέρουν βελτίωση του μικροκλίματος στις περιοχές υψηλής πυκνότητας, βελτιώνοντας τη θερμική άνεση και συμβάλλοντας στην απομάκρυνση των αέριων και σωματιδιακών ρύπων. Έτσι, το νομικό πλαίσιο, εκκινώντας με τον ΝΟΚ το 2012, άρχισε να υποστηρίζει την ένταξη στα κτήρια νέων υλικών, τεχνολογιών και δομικών συστημάτων και να πριμοδοτεί το σχεδιασμό με κίνητρα με φιλο-περιβαλλοντικά κριτήρια προς όφελος του κοινωνικού συνόλου και του περιβάλλοντος, ακολουθώντας τις διεθνείς και ευρωπαϊκές κατευθύνσεις.  Παράλληλα επιτρέπει σημαντικές νέες δυνατότητες, λαμβάνοντας υπόψη το ενεργειακό αποτύπωμα των κτηρίων, με στόχους κυρίως τη βελτίωση του μικροκλίματος στα αστικά σύνολα με υψηλή πυκνότητα, την αύξηση των διατιθέμενων χώρων πρασίνου και των χώρων που διατίθεται σε κοινή χρήση.

Εν όψει της Ευρωπαϊκής πολιτικής κλιματικής ουδετερότητας έως το 2050, των πρόσφατων ενεργειακών κρίσεων και της «στροφής» του διεθνούς και ευρωπαϊκού πολεοδομικού σχεδιασμού σε νέα μοντέλα κτιρίων, κρίνεται αναγκαία η «συμπόρευση» της εθνικής νομοθεσίας με κριτήρια τα οποία έχουν ήδη κερδίζουν έδαφος στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι (Βιοκλιματικός Σχεδιασμός, επέκταση καθ’ ύψος, αστικά πάρκα – άλση, απόδοση χώρων στην κοινή χρήση κ.α.), με τελικό αποτέλεσμα την εν τοις πράγμασι υιοθέτηση και υλοποίηση αυτών των νέων πρακτικών και στην Ελληνική πραγματικότητα. Με άλλα λόγια, αρχίζει να αποθαρρύνεται η προσκόλληση σε παρωχημένα, συντηρητικά μοντέλα σχεδιασμού και να προωθείται η «στροφή» σε σύγχρονες βιώσιμες πολεοδομικές πρακτικές.

 

IV. Επί της παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ – Οι ειδικότερες ρυθμίσεις Νόμων και Διαταγμάτων σε σχέση με τις ρυθμίσεις του ΝΟΚ

Στο πλαίσιο των ανωτέρω, τέθηκε ο προβληματισμός των ειδικότερων του ΝΟΚ νομοθετικών διατάξεων ή προβλέψεων μέσω Προεδρικών Διαταγμάτων, τα οποία εισήγαγαν διαφορετικές του ΝΟΚ πολεοδομικές προδιαγραφές. Αναφορικά με αυτό, επισημαίνεται το άρθρο 1 παρ.5 ΝΟΚ που ορίζει ότι:

«α) Οι ειδικές πολεοδομικές διατάξεις, με την επιφύλαξη της επόμενης παραγράφου, κατισχύουν των γενικών διατάξεων, που περιέχονται στον παρόντα νόμο. β) Οι διατάξεις του παρόντος κατισχύουν των κανονιστικών πράξεων της Διοίκησης (όπως αποφάσεις Νομάρχη, πράξεις Δημοτικού Συμβουλίου κ.λπ.), με τις οποίες θεσπίζονται όροι δόμησης (όπως ύψος, ποσοστό κάλυψης, αριθμός ορόφων, θέση υπογείου κ.λπ.), εκτός από: 1) οποιουδήποτε είδους διατάγματα και 2) πράξεις, με τις οποίες θεσπίζονται ειδικές και εντοπισμένες ρυθμίσεις (όπως για διατηρητέα κτίρια, μνημεία, ειδικά κτίρια κ.λπ.). Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής μπορεί να διαπιστώνεται η μη εφαρμογή των παραπάνω κανονιστικών πράξεων της διοίκησης.»

Το εν λόγω άρθρο αποτελεί εφαρμογή της αρχής της εκάστοτε λεπτομερέστερης ρύθμισης, με τον ειδικό νόμο να υπερισχύει του γενικού[13]. Με την εν λόγω διάταξη τέθηκε ο γενικός κανόνας ότι οι ειδικότερες πολεοδομικές διατάξεις (νοούμενες ως έχουσες ισχύ τυπικού κανόνα δικαίου) υπερισχύουν των γενικών ρυθμίσεων του ΝΟΚ (υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων του εδαφίου β). Αυτό σημαίνει πως εάν σε έναν νόμο ή σε Προεδρικό Διάταγμα εκδοθέν βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης ορίζεται πολεοδομική διάταξη που ανατρέπει τις γενικές ρυθμίσεις του ΝΟΚ, αυτή υπερισχύει, βάσει του κανόνα της ειδικότητας.

Συνεπώς, βάσει ρητής αναφοράς του ΝΟΚ,  δύναται Νόμοι ή Προεδρικά διατάγματα να θέτουν ειδικούς όρους και περιορισμούς δόμησης, οι οποίοι υπερισχύουν των γενικών ρυθμίσεων του ΝΟΚ, στη βάση της αρχής της ειδικότητας.

Δύο ειδικότερα άρθρα που εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία και άρα εισάγουν ειδικότερες του ΝΟΚ ρυθμίσεις που υπερισχύουν των γενικότερων προβλεπόμενων αυτού είναι τα άρθρα 10 και 25, με τα οποία ο νομοθέτης θέλησε να προωθήσει τον πολεοδομικό μετασχηματισμό, την ενεργειακή αναβάθμιση και την αστική ανάπλαση στον ελληνικό χώρο.

 

1. Επί του άρθρου 10 ΝΟΚ

Τα κίνητρα που έχουν θεσπιστεί με το άρθρο 10 του ΝΟΚ αφορούν, όπως αναφέρει και ο τίτλος του άρθρου, «την περιβαλλοντική αναβάθμιση και βελτίωση της ποιότητας ζωής σε πυκνοδομημένες και αστικές περιοχές». Δηλαδή, αφορούν συγκεκριμένες περιοχές με αυστηρά πληθυσμιακά κριτήρια, ώστε να επιβεβαιώνεται ο «πυκνοδομημένος» χαρακτήρας τους. Με το εν λόγω άρθρο δίνεται το κίνητρο ποσοστιαίας αύξησης του επιτρεπόμενου συντελεστή δόμησης του εκάστοτε οικοπέδου, υπό την προϋπόθεση ποσοστιαίας μείωσης του επιτρεπόμενου ποσοστού κάλυψης του οικοπέδου και απόδοσης σε κοινή δημόσια χρήση επιφάνειας ίσης με την αύξηση της επιφάνειας δόμησης δια του συντελεστή δόμησης – δηλαδή, με την απόδοση του συγκεκριμένου πολεοδομικού κινήτρου θα πρέπει να επέρχεται βελτίωση των όρων διαβίωσης. Είναι συνεπώς οι διατάξεις απολύτως σύμφωνες με το Σύνταγμα (ά. 24) και τη συναφή νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας περί «περιβαλλοντικού και πολεοδομικού κεκτημένου», η οποία επιτάσσει σε περίπτωση μεταβολής των όρων δόμησης να επέρχεται βελτίωση των όρων διαβίωσης (πρβλ. Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995), με τις οποίες κρίθηκε ad hoc ότι: «επιδείνωση (ενν. των όρων διαβίωσης) δεν συνεπάγεται ούτε η τροποποίηση των όρων δομήσεως, διότι η αύξηση του συντελεστή δόμησης (0,8 έναντι 0,6 που ίσχυε προηγουμένως) αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου, ενώ ο όρος δομήσεως που αναφέρεται στο ύψος δεν συνιστά καθεαυτόν δυσμενή μεταβολή των συνθηκών.»

Ο ειδικότερος χαρακτήρας της εν λόγω νομοθετικής πρόβλεψης διαφαίνεται και από το ίδιο το λεκτικό της διάταξης του άρθρου 10: «Σε κάθε περίπτωση δίνεται κίνητρο προσαύξησης του επιτρεπόμενου ύψους, έως το ανώτατο επιτρεπόμενο κατά το άρθρο 15 ύψος, για τον προσαυξημένο συντελεστή δόμησης. Όταν το ύψος ορίζεται από ειδικές πολεοδομικές διατάξεις, οι οποίες ισχύουν στην περιοχή, δίνεται κίνητρο προσαύξησης του επιτρεπόμενου ύψους κατά…»

Αυτή η ειδικότερη επιλογή του νομοθέτη, όπως επιτρέπεται από την παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ, δικαιολογείται λοιπόν πλήρως με βάση την γενικότερη πολιτική για επιβράδυνση της κλιματικής καταπόνησης, στη βελτίωση των δαπανών χρήσης των κτηρίων και στην προαγωγή των περιβαλλοντικών και κοινωνικών θεμάτων που σχετίζονται με το δομημένο περιβάλλον.

Η πυκνότητα των κτηρίων, η θέση τους στο οικόπεδο, ο τρόπος ανάπτυξης των κτηριακών όγκων, η κακή σχέση τους με τα πλάτη των δρόμων και η έλλειψη ανοιχτών ιδιωτικών και κοινόχρηστων χώρων, αποτελούν βασικές αιτίες περιβαλλοντικής υποβάθμισης της πόλης.

Με το εν λόγω άρθρο του ΝΟΚ όχι μόνο δεν υποβαθμίζεται ένα ήδη επιβαρυμένο αστικό περιβάλλον, αλλά, αντιθέτως, καθίσταται δυνατό στις μελέτες για νέα κτήρια να εφαρμόζονται σύγχρονες αρχές δόμησης που είναι εναρμονισμένες με νέες διαπιστώσεις και προβλέψεις για την προστασία του περιβάλλοντος και για απόδοση οφέλους στο κοινωνικό σύνολο.

Από τις συνενώσεις οικοπέδων που θα προκύψουν με την παροχή των παραπάνω κινήτρων, προκύπτει όφελος για την ποιότητα της καθημερινής ζωής, το περιβάλλον, την αισθητική εικόνα της πόλης και την αρχιτεκτονική. Υπό αυτούς τους όρους η προτεινόμενη αύξηση του συντελεστή δόμησης συνοδεύεται από τον περιορισμό του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης, και συνεπώς δεν συνιστά επιδείνωση αλλά βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος.

 

2. Επί του άρθρου 25 ΝΟΚ

Στο ίδιο πνεύμα με το άρθρο 10 ΝΟΚ, με το άρθρο 25 ορίζεται κίνητρο αύξησης του συντελεστή δόμησης για κτίρια που μέσω του βιοκλιματικού και ενεργειακού σχεδιασμού τους απαιτούν την ελάχιστη δυνατή κατανάλωση ενεργείας, χρησιμοποιώντας συστήματα εξοικονόμησης ενέργειας καθώς και συστήματα ΑΠΕ ή παρουσιάζουν ταυτόχρονα εξαιρετική περιβαλλοντική απόδοση. Το ύψος ενός κτιρίου, αυτό καθ’ εαυτό, δεν επιβαρύνει το περιβάλλον, πολλώ δε μάλλον όταν χαρακτηρίζεται από βιοκλιματικό σχεδιασμό και συνοδεύεται με μείωση της επιτρεπόμενης στην περιοχή κάλυψη του οικοπέδου.

Σε κάθε περίπτωση πρέπει να επισημανθεί ότι το ύψος ως ο όρος δόμησης δεν συνιστά καθαυτό δυσμενή μεταβολή των συνθηκών[14], ιδιαίτερα όταν αντισταθμίζεται από την αύξηση του ακαλύπτου χώρου των οικοπέδων – με αποτέλεσμα, όπως αναφέρεται και στην προαναφερθείσα αιτιολογική έκθεση του ΝΟΚ, να αυξάνεται η ροή του ανέμου, να βελτιώνεται η θερμική άνεση και να απομακρύνονται οι αέριοι και σωματιδιακοί ρύποι. Ο περιορισμός του περιβαλλοντικού αποτυπώματος της δόμησης συνιστά λοιπόν επιστημονικώς τεκμηριωμένη βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης και της ποιότητας του περιβάλλοντος, όπως προβλέπεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος και, άρα, δεν συγκρούεται με την ιδιότητα  του πολεοδομικού κεκτημένου περί μη χειροτέρευσης των συνθηκών διαβίωσης εντός πολεοδομημένων περιοχών.

 

V. Συμπεράσματα

Ενόψει των ανωτέρω, κωδικοποιούνται τα συμπεράσματά μας ως εξής:

  • οι κανόνες του ΝΟΚ είναι γενικοί, αφορούν ολόκληρη την Επικράτεια και εφαρμόζονται συμπληρωματικά και μόνο ως προς τα θέματα τα οποία δεν ρυθμίζονται ρητώς από τις κατά περίπτωση ειδικές πολεοδομικές-ρυμοτομικές διατάξεις, βάσει της ρητής πρόβλεψης της παρ. 5 του άρθρου 1 ΝΟΚ.
  • οι κανόνες των άρθρων 10 και 25 ΝΟΚ είναι ειδικότεροι των γενικών διατάξεων του ΝΟΚ, όπως αποδεικνύεται από την ανάγνωση αυτών των διατάξεων.
  • δίνονται μέσω αυτών των ειδικότερων διατάξεων του ΝΟΚ ειδικότερα προαιρετικά πολεοδομικά κίνητρα (αύξηση συντελεστή δόμησης σε πυκνοδομημένες περιοχές, μεγαλύτερο ύψος κτιρίων συνοδευόμενο από μικρότερη κάλυψη): 1) σε περιοχές όπου δεν υπάρχουν ειδικοί περιορισμοί, 2) σύμφωνα με συγκεκριμένη διαδικασία, 3) ειδικότερες, περιοριστικές και αυστηρές προϋποθέσεις και 4) εφαρμόζονται ad hoc – επιλογή η οποία έχει τεκμηριωθεί επιστημονικά πως δεν επιφέρει αυτή καθαυτή περιβαλλοντική επιβάρυνση, αλλά, αντιθέτως, εξυπηρετεί τη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης.
  • λόγω του εξειδικευμένου χαρακτήρα του (ως ανωτέρω) το πολεοδομικό κίνητρο των ειδικότερων άρθρων του ΝΟΚ τίθεται σε εφαρμογή κατευθύνσεων και προδιαγραφών των σύγχρονων πόλεων με βάση το διεθνές και ευρωπαϊκό πλαίσιο, το οποίο επιβάλλει εδώ και πολλά χρόνια τέτοιου είδους αστικές αναπλάσεις με βιοκλιματικό σχεδιασμό, επέκταση καθ΄ ύψος και απόδοση χώρων στην κοινή χρήση.

Όπως έχει κριθεί, ο καθορισμός των επιτρεπόμενων χρήσεων γης, από τον οποίο εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό η ποιότητα ζωής στην πόλη, πρέπει να γίνεται κατά τρόπο ορθολογικό, σε συμφωνία προς πολεοδομικά κριτήρια και χάριν του δημοσίου συμφέροντος[15]. Τούτο ουδόλως σημαίνει ότι δεν επιτρέπεται η χρήση θεσπισθέντων πολεοδομικών κινήτρων, οι εκάστοτε, όμως, ρυθμίσεις πρέπει να στηρίζονται σε αντικειμενικά, επιστημονικώς καθορισμένα πολεοδομικά κριτήρια[16] και να συμπορεύονται με το πυρήνα της έννοιας του πολεοδομικού κεκτημένου, υπό το πρίσμα της μη χειροτέρευσης των συνθηκών διαβίωσης των πολιτών και της προστασίας του φυσικού και αστικού περιβάλλοντος.

Σύμφωνα με την ανωτέρω ανάλυση, με την θεσμοθέτηση ειδικών πολεοδομικών διατάξεων περί υψών κτιρίων υπό τις ως άνω προϋποθέσεις καθίσταται σαφές πως δεν μεταβάλλεται a priori το πολεοδομικό κεκτημένο και η φυσιογνωμία της εκάστοτε περιοχής, ούτε αναιρείται ο ορθολογικός πολεοδομικός σχεδιασμός, όπως επιβάλλεται από το άρθρο 24 Συντάγματος.

 

VI. Αντί επιλόγου

Μέσα από αυτήν την έντονη συζήτηση που αναπτύσσεται, παρουσιάζεται σίγουρα η αναγκαιότητα μίας ουσιαστικής και εις βάθος συζήτησης του τεχνικού κόσμου και δη των αρχιτεκτόνων για το μέλλον των πυκνοδομημένων περιοχών και το μέτρο και τον βαθμό των σχεδιαζόμενων αλλαγών – πιθανώς και για την επανεξέταση και κωδικοποίηση όλων των σχετικών άρθρων σε σχέση με τη διαμόρφωση των πολεοδομικών μεγεθών που προβλέφθηκαν στον Οικοδομικό Κανονισμό. Είναι σαφές ότι η έντονη αυτή συζήτηση μπορεί να αποτελέσει έναυσμα έρευνας και αναθεώρησης των διατάξεων που αφορούν τον υπολογισμό του συντελεστή δόμησης και την αύξηση του ύψους των κτιρίων, έτσι ώστε να διαφυλαχθεί αφενός το να μη χάσει την ευκαιρία η χώρα για εναρμόνιση με τις νέες κατευθύνσεις περί ενεργειακής αναβάθμισης και βιοκλιματικού σχεδιασμού στο διεθνές περιβάλλον – αφετέρου, να καταστεί σαφές το όριο μέχρι το οποίο δημιουργείται πράγματι η ασφάλεια περί μη ανατροπής του πολεοδομικού κεκτημένου, της αισθητικής και της φυσιογνωμίας των πόλεων, ως έχουν αυτές διαμορφωθεί.

Σε αυτή την κατεύθυνση, μία κωδικοποίηση των διατάξεων που επηρεάζουν το ύψος των οικοδομών, ενδεχομένως και μέσω σχεδιαγραμματικής απεικόνισης, θεωρούμε πως θα αναδείκνυε τα θετικά του ΝΟΚ και θα βοηθούσε ουσιωδώς στην περίπτωση που θα κρινόταν απαραίτητη η επανεξέταση κάποιων από των διατάξεών του, προς την ορθή και επιστημονικά τεκμηριωμένη τροποποίησή τους.

Μια σημαντική καταληκτική παρατήρηση: η συστηματική ανάγνωση των πολλών διατάξεων που εφαρμόζονται για την υλοποίηση ενός κτιρίου συνθέτουν ένα ιδιαίτερα τεχνικό πλέγμα, στο πλαίσιο του οποίου η στάθμιση όλων των αναφυόμενων ζητημάτων καθίσταται δύσκολη για τους εφαρμοστές και τους ερμηνευτές του, και μεταξύ άλλων, του Δικαστή. Σε κάθε περίπτωση, το Συμβούλιο της Επικρατείας κάθε άλλο παρά συντηρητικό ρόλο έχει κρατήσει με τη μακρά Νομολογία του, καθώς προστάτεψε τις αλλαγές προς τις σωστές κατευθύνσεις. Εν τέλει, τα περισσότερα θέματα είναι όχι μόνο τεχνικά αλλά απαιτούν αλληλοεξέταση και παράλληλη έρευνα, καθώς μία διάταξη του ΝΟΚ δύναται να επηρεάζει τη νομική διάσταση της κρίσης μας για μία άλλη.

[1] Καρατσώλης Κ. (2020). Εισαγωγή στο Δίκαιο της Πολεοδομίας στην Ελλάδα και στην Κύπρο, Νομική Βιβλιοθήκη, σ. 1.

[2] Οι οποίες βασίστηκαν στις αποφάσεις ΣτΕ 2102/19 και 705-706/20, με τις οποίες το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο όρισε ότι όπου υπάρχουν ειδικά διατάγματα πρέπει να εφαρμόζονται αυτά και όχι οι διατάξεις του ΓΟΚ 1985 και του ΝΟΚ 2012.

[3] Ν. 4067/12, ΦΕΚ Α΄ 79/09.04.2012, διορθ. σφαλμ. σε ΦΕΚ Α 99/27.4.2012.

[4] Καράκωστας Ι., «Η προστασία του περιβάλλοντος αδιαπραγμάτευτο νομικό και κοινωνικό κεκτημένο», 2007, Νόμος και Φύση.

[5] Όπως είναι η ιδιομορφία, ο χαρακτήρας μιας περιοχής ως πόλεως, προαστίου ή χωριού και η εν γένει φυσιογνωμία, καθώς και οι ανάγκες κάθε περιοχής.

[6] Βλ. σχετικά νεότερη νομολογία ΣτΕ Ολ 3746/1995, 1260/1999 επταμ., Ολ 376/2014, ΠΕ 28/2015, 1159/1989, 1111/2003, 2808/2004, 2181/2005, 2712/2006.]

[7] Ομοίως έκριναν οι αποφάσεις ΣτΕ 643/1988, 941/1988, 948/1988, 3618/1995(Ολ), 2252/2002.

[8] Βλ. και ΣτΕ 3478/2000, ΣτΕ 554/2000, ΣτΕ 6070/1996, ΣτΕ 4572/1996, βάσει των οποίων τροποποιήσεις είναι ανεκτές μόνον εφόσον βελτιώνουν τον πολεοδομημένο χώρο ή εφόσον εξασφαλίζουν τουλάχιστον την υφιστάμενη κατάσταση (λειτουργία) του.

[9] βλ. ΣτΕ 2258/2014, 4031/2001, 1027/1999, 557/1999, 1507/1997 κ.ά.

[10] Βλ. Buildings Should Be At The Heart Of The European Green Deal. Here’s Why. Discussion Paper, Buildings Performance Institute Europe – BPIE, Brussels (2019)

[11] Eurostat, Ενεργειακά ισοζύγια, έκδοση 2019 – τελική κατανάλωση ενέργειας το 2017 https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3217494/10077623/KS-EN-19-001-EN-N.pdf/59b44e6f-ff33-488b-a85f-9c4f60703afc

[12] Το σχετικό ποσοστό παγκοσμίως συνεχίζει να αυξάνεται κυρίως λόγω αύξησης του πληθυσμού και της δομημένης επιφάνειας του πλανήτη. (2018 Global Status Report, Global Alliance for Buildings and Construction – GlobalABC)

[13] Με την ΣτΕ 1166/1951 Ολομ. επισημάνθηκε ακριβώς ότι σε περίπτωση «συγκρουομένων μεταξύ τους και συνισχυόντων κανόνων δικαίου, η βούληση του νομοθέτη αναζητείται με βάση το κριτήριο του γενικού προς τον ειδικό κανόνα, υπερισχύοντος του τελευταίου», κανόνας ο οποίος διατρέχει διαχρονικά την εθνική νομολογία.

[14] Ολ ΣτΕ 4946-4948/1995.

[15] ΣτΕ 4974/2013, 3176/2008.

[16] ΣτΕ 1242/16, σκ. 6